Italie État unitaire
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Historique et évolutions
L’Italie est une République à régime parlementaire. Sa Constitution a été adoptée le 22 décembre 1947. Elle a connu une révision importante en avril 1993.
L’Italie est caractérisée par le régionalisme, mais moins qu’en Espagne dans la mesure où l’État central italien a longtemps conservé un grand nombre de compétences et d’instruments financiers (cette situation évolue rapidement) mais plus qu’en France car les régions italiennes, contrairement à leurs homologues françaises, ont un pouvoir législatif et un pouvoir de coordination des niveaux locaux inférieurs.
Les forces politiques présentent en Italie au lendemain de la guerre ont en commun leur opposition au fascisme, mais divergent sur la mise en œuvre du système politique.
La Constitution, qui entre en vigueur le 1er janvier 1948, est largement inspirée par la Démocratie chrétienne, qui y introduit sa conception de l’autonomie locale et de la décentralisation des pouvoirs. Durement touchée par la guerre, l’Italie doit se tourner vers l’étranger pour se lancer dans une politique de reconstruction.
Entre 1990 et 2001, l’Italie a connu plusieurs modifications constitutionnelles et plusieurs lois de grande importance qui ont réformé très sensiblement les attributions des collectivités territoriales et dopé leurs ressources financières. Ces réformes sont inachevées ; il est probable que l’on s’oriente, à plus ou moins long terme, vers une République de type fédéral.
Le nouvel article 114 de la Constitution dispose que : « la République est constituée par les communes, les provinces, les villes métropolitaines, les régions et par l’État ». La Constitution reconnaît le principe de subsidiarité, au sens de la Charte européenne de l’autonomie locale.
La structure politico-administrative comprend trois niveaux :
- 20 régions (regioni) : 15 de statut normal et 5 régions autonomes
- 110 provinces (provincia) : 100 provinces et 10 villes métropolitaines (città metropolitane)
- 8 006 communes (comuni).
Il y a en moyenne 7 530 habitants par commune et 545 000 habitants par province. 78% des communes ont moins de 5.000 habitants.
Niveau local :
La commune est composée d’un conseil, de la giunta comunale et du maire. L’organisation est donc la même que pour les deux niveaux supérieurs. Le conseil municipal élit un président qui n’est pas le maire.
Depuis 1993, dans les communes de plus de 15 000 habitants, le maire est élu au suffrage universel direct.
Les communes gèrent de nombreux services publics en régie directe. En sus des fonctions déléguées par les provinces, les régions, l’État (peu de choses), la commune a des compétences propres principalement dans les domaines de la santé, de l’assistance, de l’urbanisme et du logement.
« Les communautés de montagne » créées en 1971, il s’agit, depuis de récentes dispositions législatives, de collectivités à part entière reposant sur une structure associative à laquelle sont réservées des fonctions propres ; mais elles peuvent également recevoir délégation de certaines fonctions des communes.
Chaque municipalité est reliée à une province ou à une ville métropolitaine.
Niveau intermédiaire :
Ce niveau est composé de 2 niveaux intermédiaire : les provinces « Province » (100) et les villes métropolitaines « Cità Metropolitane » (10).
La province est un niveau territorial reconnu par la Constitution. Il en est de même de son caractère autonome. Depuis 1990 et, surtout, depuis les dernières modifications constitutionnelles, les provinces (de même que les communes) se sont vu attribuer un grand nombre de compétences propres en sus des fonctions déléguées par l’État et les régions. Mais ici aussi, le système a connu une géométrie variable en fonction des régions ; les prérogatives des différents niveaux ne sont pas partout très claires dans la mesure où plusieurs lois régionales n’ont jamais vu le jour.
« Les villes métropolitaines » : une structure intercommunale reconnue par la Constitution au même titre que la commune, la province, la région. Une loi de 1990 en a permis la création dans les neuf plus grandes agglomérations italiennes ; jusqu’alors celles-ci n’avaient aucun statut particulier. Ces nouvelles structures doivent remplacer les provinces correspondantes.
Les régions ont le pouvoir de définir les limites géographiques de ces zones et la répartition des compétences entre la zone métropolitaine et les communes qui la constituent.
Niveau régional :
La région a connu les modifications les plus importantes en matière d’autonomie locale : de 1946 à 2001, la majeure partie des réformes a été centrée sur le niveau régional.
L’Italie comporte 15 régions à «statut ordinaire» et 5 régions à «statut spécial» (Sardaigne, Sicile et 3 régions frontalières du Nord du pays). Ces régions à « statut spécial », créées entre 1945 et 1953, jouissaient d’une plus grande autonomie dans le domaine financier et de compétences particulières en matière de culture et de langue (bilinguisme). Les 15 autres régions ont été créées en 1970.
Les régions italiennes ont une compétence législative. Les lois promulguées par les régions ont la même valeur que les lois nationales. La loi constitutionnelle n°3 de 2001 a opéré une nouvelle distribution des compétences entre l’État et les régions, au profit de ces dernières. Si certaines compétences restent du ressort exclusif de l’État, quelques autres sont partagées (législation fixée par la région dans le cadre de règles générales définies par l’État), tous les autres domaines, et non des moindres, étant de la compétence exclusive du niveau régional.
En matière de transport public local par exemple, la région détermine les services minimum (en quantité et en qualité) à assurer par les collectivités locales et leurs opérateurs ; cela peut se faire par le biais de «contrats de services». En outre la région a la responsabilité (toujours par le biais d’une loi régionale) de déléguer de nombreuses compétences à répartir entre provinces et communes. En pratique, les délégations ont été très variables selon les régions.
Le contrôle de l’État sur les lois régionales et sur les actes administratifs de la région était également très important malgré les réformes de 1990 et 1997. Les deux dernières modifications constitutionnelles de 1999 et 2001 ont radicalement transformé la situation. Quasiment tous les articles de source constitutionnelle ou législative qui organisaient une tutelle ont été abrogés.
Il n’y a plus de tutelle de l’État sur les régions et les collectivités locales. Il n’existe plus non plus de tutelle des régions sur les collectivités locales : à chaque niveau, des mécanismes de contrôle interne ont été mis en place. Seule subsiste la possibilité d’un contrôle par les tribunaux.
S’agissant des finances locales, la situation vient de changer tout aussi radicalement. Auparavant l’administration italienne était fortement centralisée dans le domaine financier, et les principales sources de financement des collectivités infra-étatiques étaient constituées par des transferts spécifiques ou globaux.
Un peu plus de la moitié des recettes des communes provenait de transferts assurés aux ¾ par l’État. Alors que les régions géraient environ 25% des dépenses publiques, les provinces et les communes un peu moins de 20%, il faut reconnaître que l’insuffisance de leurs ressources apparaissait peu compatible avec l’autonomie politique que la Constitution leur conférait.
A la suite de plusieurs lois et après la dernière modification constitutionnelle de 2001, les collectivités territoriales ont hérité de nouvelles ressources propres extrêmement importantes. Parallèlement, il est vrai que l’État italien est en train de procéder à des transferts de compétence dont l’exercice va faire augmenter d’environ 50 % les dépenses des régions, provinces et communes.
Néanmoins, il est évident que l’État central a conservé de puissants instruments financiers d’incitation, tant vis-à-vis des régions que des autres collectivités locales, et des outils influents de planification.
En conclusion, la répartition des compétences entre l’État central et les autres collectivités italiennes a singulièrement évolué depuis 1990. Il y a eu des velléités de réformes plus radicales encore, allant un peu plus loin vers un système fédéral.
La situation institutionnelle actuelle est le résultat d’un équilibre entre plusieurs courants politiques :
- la culture « régionaliste » prônant une décentralisation plus vers les régions que vers les communes et les provinces,
- la culture « localiste » poussée à conserver des rapports directs avec l’État central afin de se garantir d’une région aux pouvoirs tentaculaires,
- le courant « centralisateur » enfin, désireux de ne pas lâcher trop de compétences aux niveaux infra étatiques.
Quand on songe à l’opposition des points de vue entre une partie de l’Italie du Nord et une partie de l’Italie du Sud sur ces sujets, il est probable que le paysage institutionnel n’est pas figé et que de nouveaux soubresauts vont se produire sur le chemin d’un fédéralisme à l’allemande.
En 2012, une loi prévoyait la réduction du nombre des provinces selon les principes suivants:
- Chaque province doit avoir au moins 350.000 habitants ;
- Chaque province doit avoir une superficie d’au moins 2500 kilomètres carrés.
Cette mesure, voulue par Matteo RENZI, le Premier Ministre de l’époque, avait pour but de simplifier le millefeuille administratif italien et surtout de faire des économies. Certaines provinces devaient notamment être transformées en villes métropolitaines.
Évoquée pendant un temps, la suppression de l’échelon intermédiaire de collectivités territoriales, les provinces, n’est plus d’actualité. Toutefois, certaines d’entre elles, notamment celles qui n’atteignent pas 300 000 habitants, seront supprimées, à l’exception de celles ayant un statut d’autonomie spécifique. Le nombre de provinces aurait du passer ainsi de 110 à 75 en 2016 (actuellement 100 provinces et 10 villes métropolitaines).
Ainsi, les provinces de Rome, Turin, Milan, Venise, Gênes, Bologne, Florence, Bari, Naples et Reggio de Calabre devaient être à terme supprimées et remplacée par la création simultanée de 9 grandes métropoles – Turin, Milan, Venise, Gênes, Bologne, Florence, Bari, Naples et Reggio-Calabria – auxquelles se serait ajoutée « Rome Capitale ». Le territoire de la métropole aurait ainsi coïncidé avec celui de la province supprimée et les communes et les régions auraient ainsi récupéré les prérogatives des 110 provinces.
Début février 2016, le Parlement italien avait approuvé cette loi instituant l’abolition des provinces dans leur forme actuelle. Toutefois, cette loi été soumise à un référendum plus général en décembre 2016 dont le résultat a été négatif, ce qui a entrainé la démission de Mateo RENZI. Depuis, le projet n’a pas été relancé.