Royaume-Uni État unitaire

Historique et évolutions

Le Royaume-Uni est une monarchie constitutionnelle à régime parlementaire. Il n’y a pas de Constitution formelle mais un ensemble de textes et coutumes à valeur constitutionnelle.

L’organisation territoriale du Royaume-Uni est complexe. De nombreux échelons répartis de matière hétérogène sur tout le territoire y coexistent, chacune des quatre nations constitutives ayant son propre système de démarcation administratif et géographique et de gouvernements locaux. Par conséquent, il n’y a pas de collectivités territoriales communes englobant la totalité du Royaume-Uni.

Ainsi, le Royaume-Uni n’ayant pas de Constitution écrite ; il n’existe pas non plus de Cour Constitutionnelle ou administrative spécialisée. Donc, les collectivités n’ont aucune garantie constitutionnelle quant à leur pérennité. Depuis plusieurs années, le Royaume-Uni a connu des réformes très importantes allant à la fois dans le sens d’une réduction des pouvoirs locaux et dans celui d’une nouvelle répartition des compétences.

Le système actuel, largement fondé sur la « Loi sur le gouvernement local » de 1972 a été partiellement réformé par une importante loi de 2000. Cependant, on ne peut pas dire que les collectivités locales britanniques y aient beaucoup gagné en autonomie ; elles restent encore largement sous tutelle dans un pays qui est l’un des plus centralisés d’Europe. Le gouvernement central contrôle encore 75 à 80 % des recettes des collectivités territoriales.

A ce jour, l’ensemble des nations constitutives du Royaume-Uni compte qu’un seul niveau de collectivités territoriales à l’exception de l’Angleterre qui compte un niveau régional. Ainsi, le pays compte 419 collectivités territoriales (agglomérations, districts, comtés et conseils ont un statut égal devant la loi).

A cela, s’ajoute en Angleterre, la région de Londres, appelée le Grand Londres, qui fait office de niveau régional. Le Grand Londres est divisée en 32 districts londoniens et de la Cité de Londres. Il est administré par la Greater London Authority, et par la London Assembly dont les membres dont élus directement.

En Angleterre, on distingue 238 conseils de district au niveau inférieur et 34 conseils de comté au niveau supérieur. En outre, les 36 plus grandes agglomérations (à l’exception de Londres) comportent un échelon unique : le district métropolitain qui a remplacé le comté métropolitain.

Ces chiffres tiennent compte d’une dernière réforme intervenue en 1998, à la suite d’un audit conduit depuis 1996. En dehors de Londres, signalons l’existence, dans certaines zones, de 8 200 conseils de paroisses et conseils municipaux qui assurent des services locaux de moindre importance, surtout dans les petites villes et les zones rurales.

Le statut de la capitale a connu un changement très important avec la création de la Greater London Authority (qui avait été supprimée par Margaret Thatcher en 1985) et l’élection, pour cette autorité, au suffrage universel direct, le 5 mai 2000, d’un maire et d’une assemblée de 25 membres. Cette réforme a été permise par les résultats positifs d’un referendum organisé en mai 1998.

Le Pays de Galles a également connu une restructuration territoriale. En avril 1996, 22 conseils ont remplacé les deux niveaux précédents (8 conseils de comté et 37 conseils de district). Existent également environ 733 conseils locaux qui correspondent aux conseils de paroisses en Angleterre. Le Pays de Galles a bénéficié à son tour du mouvement de réforme constitutionnelle, avec la mise en place, après referendum en 1997 et élections en mai 1999, d’une Assemblée galloise sans pouvoir législatif.

L’Écosse, hors archipels, est composée depuis avril 1996 de 32 conseils remplaçant les 53 conseils de district qui étaient regroupés en 9 conseils régionaux. Les 3 conseils insulaires ont été conservés. L’Écosse compte aussi des conseils locaux, mais ceux-ci n’ont aucune fonction statutaire.

Ce pays a également connu une évolution de nature constitutionnelle, puisqu’à la suite d’un referendum en 1997 et des élections de mai 1999, a été créé un Parlement écossais doté de certains pouvoirs législatifs (le pouvoir de lever l’impôt étant plus limité).

L’Irlande du Nord, enfin, comporte 26 conseils de district ; compte tenu de la situation gravement conflictuelle qui a longtemps prévalu, le gouvernement central y exerce des pouvoirs directs depuis 1973 ; cette situation est appelée à évoluer, quelques mesures ont déjà été prises comme l’élection d’une Assemblée en 1998 (réunissant les communautés catholique et protestante) et la mise en place de conseils de coopération transfrontalière entre l’Irlande du Nord et la République d’Irlande.

Même si l’on parle de niveaux supérieur et inférieur, on observera que districts, comtés et conseils ont un statut égal devant la loi ; le plus souvent, il n’y a donc pas de relation hiérarchique entre les deux niveaux, sauf en matière de planification. Certaines compétences sont partagées, d’autres non.
Notons qu’une collectivité d’un niveau peut déléguer des compétences à une collectivité d’un autre niveau.

En Angleterre dans la plupart des conseils de comtés, tous les sièges sont renouvelés en même temps que dans les districts métropolitains (grandes villes) et dans certains conseils de comté ruraux, seule une partie des conseillers est renouvelée à chaque élection. La grande majorité des conseillers est élue en fonction de son appartenance à un parti politique national.

En théorie, le système du Royaume-Uni octroie aux pouvoirs locaux des compétences spécifiques et discrétionnaires garantissant qu’ils sont responsables, de façon indépendante, pour une part importante des affaires publiques. Cependant, depuis 20 ans, des pouvoirs ont été retirés aux collectivités locales ; l’autonomie locale a été réduite, de même que l’autonomie de décision et l’autonomie financière. En pratique, les autorités locales n’ont pas de compétence générale : elles ne peuvent faire que ce qui leur est permis par la loi.

Depuis longtemps, et surtout dans les années 1980/1990, les gouvernements ont tenté de désengager les collectivités locales de l’activité de gestion des services publics de toute nature (notamment dans le domaine du transport), ce qui a entraîné une quasi disparition des régies au bénéfice du secteur privé.

Depuis le début des années 80, les collectivités ont eu l’obligation de recourir à la procédure d’appel d’offres avec sélection. De même, les gouvernements britanniques ont tenté, par la persuasion ou par la contrainte, de promouvoir l’idée de « Chartes du citoyen » destinées à inciter les autorités locales et autres organismes publics à adopter des critères qualitatifs pour les services qu’ils fournissent.

Depuis 2000, le recours obligatoire à l’appel d’offres a été remplacé par le « best value », système consistant à examiner régulièrement si la solution choisie est bien celle qui offre le meilleur rapport qualité-prix, dans un cadre concurrentiel, avec une qualité continuellement perfectible.

Il n’existe pas de collectivités régionales en Angleterre. L’idée régionale n’a jamais été un « thème porteur » outre-Manche. Certes, l’État a créé des « Assemblées régionales » dominées par les autorités locales et ouvertes au monde de l’entreprise, mais leurs membres ne sont pas élus, même si le gouvernement a récemment fait part de son intention d’organiser des élections au suffrage universel. Notons que les collectivités d’Écosse et du Pays de Galles relèvent désormais de la responsabilité de leur parlement respectif.

La tutelle est forte. Officiellement, il n’y a pas de tutelle a priori ; cependant, les collectivités locales sont soumises à nombre de pratiques qui s’en rapprochent, certains de ces contrôles pouvant même avoir un effet de contrôle d’opportunité.

Les principales pratiques visées sont les suivantes :

• le plafonnement des impôts locaux, possible depuis 1984
• la vérification des comptes, en Angleterre, une pratique tendant à la vérification non seulement de la régularité des procédures de dépenses, mais aussi de leur efficacité, (particulièrement depuis 2000), ce qui est une forme de tutelle
• l’accord préalable d’un secrétaire d’État pour emprunter l’argent nécessaire au financement de l’achat d’un terrain ou pour la réalisation d’une construction.

 

Concernant les finances locales, les autorités locales contrôlent seulement 20 à 25% de leurs recettes budgétaires ; la partie la plus importante, 75 à 80%, provient donc du gouvernement central, dont 20% affectés à des projets spécifiques. Les collectivités ne perçoivent pas d’impôt basé sur le revenu des personnes physiques.

Il existe une certaine forme de coopération entre les collectivités locales. Ainsi, en Angleterre et au Pays de Galles, les collectivités locales peuvent adopter différents types de montages mixtes aux termes de l’article 101 de la Loi sur l’Administration Locale de 1972. Montages selon lesquels, par exemple, une autorité fournit le service pour le compte d’une autre autorité ou deux collectivités achètent conjointement des fournitures, ce qui n’empêche pas de confier l’exécution de ce service à des entreprises privées.

Des entités statutaires mixtes ou des conseils mixtes (composés de représentants des collectivités locales constitutives et financés par l’impôt) ont aussi en charge certaines fonctions, par exemple, le ramassage des ordures ménagères à Londres. Dans certains cas, ces structures peuvent être constituées par le gouvernement si les organisations mixtes volontaires ne sont pas jugées satisfaisantes.

Les syndicats intercommunaux à vocation unique sont appelés « joint boards » : certains sont obligatoires (incendie, police).

• Entre 2000 et 2011, a été mis en œuvre un redécoupage administratif au Royaume-Uni^[1]

419 communes pour 63 millions d’habitants. À noter que depuis les années 1970, le Royaume-Uni n’a cessé de chercher à rationaliser (et par là, à diminuer) son découpage administratif alors que sa population est en augmentation constante. On estime qu’en 2050, le Royaume-Uni aura la plus large population d’Europe avec 77 millions d’habitants.

Comme beaucoup d’États européens, le Royaume-Uni a vu au cours de son Histoire le nombre de ces collectivités locales augmenter mais le pays s’est lancé, avec peine dans les années 1970 puis, entre 2000 et 2011 dans un vaste redécoupage administratif, sans s’embarrasser des frontières historiques légales.

La réforme administrative de 2011 a officiellement abrogé le découpage historique du pays, supprimé les régions et les comtés (counties) de la hiérarchie administrative pour renforcer le découpage préexistant entre zone métropolitaine, non métropolitaine et londonienne.

De ce découpage, ressort 4 types de gouvernements locaux :

1. En Angleterre, les zones non métropolitaines comptent 27 comtés cérémoniaux aux compétences légales amoindries qui sont divisées en 201 districts non métropolitains. Contrairement aux autorités unitaires, les districts non métropolitains restent hiérarchiquement sous l’autorité des comtés, bien que leurs autonomies augmentent à travers chaque réforme (gestion de la politique éducative, autonomie sur leurs dépenses publiques, sur le versement des allocations locales…).
2. Les grandes agglomérations du Royaume-Uni, hors Londres, et leurs comtés ont été divisées en districts métropolitains. Dans le cas des zones métropolitaines, les comtés ont été vidés de leurs compétences légales dès les années 1980.
3. Les frontières du Grand Londres ont correspondu au découpage d’une région, d’une autorité unitaire et finalement d’une administration à part entière, The Greater London Autority, créée en 2000 par référendum, et dirigée par le maire de Londres et un parlement élu de 25 membres. L’autorité du Grand Londres gouverne en partenariat avec ses 33 districts métropolitains dont la ville de Londres représentée par son maire.
4. Une uniformatisation géographique : les 419 autorités locales du pays ont des tailles variées, en fonction de leurs spécificités locales (agglomération, faible densité de population…) et peuvent recouvrir le territoire d’une région ou d’un arrondissement de Londres.

Si la conservation de comtés cérémoniaux et du tracé des régions montrent la difficulté d’une remise à plat complète de l’administration territoriale, les réformes vont dans le sens d’une suppression progressive des échelons intermédiaires pour une meilleure gouvernance locale qui peut alors tendre vers une autonomie renforcée.

[1] Article IFRAP – 2013