République de Belarus État unitaire

/ STRUCTURES

Structures et compétences

Selon la Constitution de la Biélorussie, la Biélorussie est une république présidentielle. Le passage d’un système semi-présidentiel à un système plus présidentiel a eu lieu après le référendum de 1996, où une modification de la Constitution a entraîné une augmentation substantielle des pouvoirs du Président. La Constitution établit le principe de la division du pouvoir : les organes législatifs, exécutifs et judiciaires travaillent de manière indépendante dans le cadre de leur compétence.

Le président est le chef de l’Etat. Le parlement, le pouvoir législatif au niveau national, est l’Assemblée nationale (Natsionalnoe Sobranie, Национальное собрание). Il est composé de la Chambre basse : la Chambre des représentants (Palata Predstavitelei, Палата представителей), et la Chambre haute : le Conseil de la République (Respubliki soviétique, Совет Республики).

Le pouvoir exécutif au niveau national est concentré dans le gouvernement, à travers le Conseil des ministres (Soviet Ministrov, Совет Министров) composé de 24 ministères fonctionnels et sectoriels et de 7 comités d’État.

Les organes exécutifs fonctionnent en trois principaux niveaux d’autorité territoriale:

le niveau primaire (pervichnyy), qui comprend les niveaux d’autorité territoriale des villages, des villes et des villes;
le niveau d’autorité dit de base (bazovyy), qui inclut les villes situées dans les régions administratives du pays, ainsi que les districts (rayony) qui font partie des régions administratives;
les autorités de l’oblast correspondant aux régions administratives du pays (oblast), y compris la capitale de Minsk.

Au niveau sous-national, il existe 1 328 Conseils locaux des députés autonomes (mestnye Soviety, местные Советы) à ces trois niveaux territoriaux – 1193 unités primaires (township, village, ville); 128 unités de base (ville, rayon); 7 unités régionales (oblast et ville de Minsk). Minsk, en tant que capitale et plus grande ville du pays, possède en effet un statut particulier qui fait d’elle un chef-lieu de voblast et une municipalité autonome de ce voblast.

La loi n ° 617-II de la République de Biélorussie du 20 février 1991 sur l’autonomie et les gouvernements locaux de la République du Bélarus a établi le principe du gouvernement local et de l’autonomie au Bélarus et pris des dispositions pour le transfert de compétences des conseils locaux des députés. Cette Loi avait délégué le pouvoir des organes des partis au niveau local et celui des comités exécutifs aux conseils locaux et par conséquent créé de véritables conditions préalables au développement de l’autonomie locale et des collectivités territoriales.

Selon la Constitution de la République de Biélorussie, adoptée le 15 mars 1994, les organes locaux remplissent les fonctions suivantes: « résoudre les problèmes d’importance locale, en partant des intérêts et intérêts nationaux des personnes qui résident sur le territoire correspondant; mettre en œuvre les décisions des instances supérieures de l’Etat ».

Toutefois, les décrets ultérieurs ont conduit à un certain nombre de changements dans l’organisation et la répartition des pouvoirs au niveau infranational.

Le décret du Président n ° 383 « sur les réformes de l’autonomie et des gouvernements locaux » (19 septembre 1995);
Le décret du Président n ° 434 sur l’unification des unités administratives de la République de Biélorussie qui ont un centre administratif commun (20 octobre 1995) – qui a abouti à l’abolition des conseils de district dans les villes et à la création de districts les administrations qui sont responsables devant les comités exécutifs supérieurs et l’unification des districts avec les villes et les villages dans une seule unité administrative. En vertu de l’amendement constitutionnel suite au référendum de 1996, le président est habilité à influencer sur l’autonomie et les gouvernementaux locaux par des décisions de « dotation » et l’annulation d’actes contraires aux lois nationales.

En 2010, une nouvelle loi de la de Biélorussie sur « L’autonomie et les gouvernements locaux dans la République de Biélorussie » n ° 108-3 (4 janvier) a été adoptée énonçant les principes du gouvernement local et de l’autonomie gouvernementale.

Ainsi, les principaux documents relatifs à l’autonomie locale en Belarus sont :

La Constitution de la République du Bélarus, Section V, Articles 117-124;
La loi de la République de Biélorussie sur «Le gouvernement local et l’autonomie locale en République du Bélarus» n ° 108-3 (4 janvier 2010);
Le code budgétaire de la République du Bélarus n ° 412-З (16 juillet 2008)

En conséquence, depuis 1994, le processus de formation et de développement de l’autonomie locale en Biélorussie, s’est d’abord arrêté, puis est revenu à zéro. Comme précisé ci-dessus, en 1995, ce que l’on appelle la « verticale des présidents » des organes administratifs exécutifs (comités exécutifs) a été établie par la « délégation » des pouvoirs des conseils aux comités exécutifs. La compétence des comités a considérablement augmenté et de fait l’influence des Conseils sur les comités exécutifs a été réduite en ce qui concerne les questions politiques, économiques et de ressources humaines. Des amendements spéciaux ont été apportés à la Constitution et aux lois afin de réaffecter la subordination du Comité exécutif des Conseils au Président et au Gouvernement. À la suite de cette réforme, depuis en 1999, la « verticalité des présidents » des organes directeurs locaux n’a fait que se renforcer^[1].

Ainsi, en République de Biélorussie, le système du gouvernement local et régional est basé sur les principes de la théorie de l’État du gouvernement local. Cette théorie est apparue dans les travaux des scientifiques allemands Rudolf Gneyst et Lorenz Stein au milieu du 19ème siècle.

Ces principes pourraient être présentés comme suit :

le gouvernement local est une continuation de l’État, et ses organes sont de fait des branches locales des autorités centrales ;
les domaines de compétence des collectivités locales sont des objectifs nationaux, ils ne peuvent avoir d’autre but d’activité que ceux formulés par l’État ;
tout accord public est couvert par les autorités centrales, de sorte que le véritable sens de l’existence d’un gouvernement local est subordonné aux intérêts et aux objectifs du gouvernement central, plutôt qu’à la promotion des intérêts locaux.

[1] Mapping the obstacles to intermunicipal cooperation in Eastern partnership countries, 2015-2017, Joint Council of Europe and European Union publication

La constitution de l’administration publique locale :

Les bases du statut juridique des collectivités territoriale et de l’autonomie gouvernementale sont prescrites dans la Constitution de la République du Bélarus et dans la loi de la République du Bélarus du 4 janvier 2010 « Sur le gouvernement local et l’autonomie gouvernementale dans la République du Bélarus ». Le concept de la Constitution de la République de Biélorussie concernant la démocratie locale suppose l’existence de deux types de gouvernement local (section 5, article 117-124) : Le terme « gouvernement local » désigne l’activité des organes administratifs exécutifs locaux d’autorité subordonnée et responsable directement devant le président de la République du Bélarus (article 119 de la Constitution de RB). L’expression « autonomie locale » s’entend par l’activité des conseils locaux des députés élus par les citoyens pour une durée de 4 ans (article 118 de la Constitution de RB). La Constitution établit directement une hiérarchie descendante à la fois pour les organes administratifs exécutifs et pour les Conseils, en introduisant les notions d ‘ « organe administratif supérieur » et d’ « organe représentatif supérieur» (article 122). Ainsi, le plus haut niveau de pouvoir pour les organes administratifs exécutifs est le Président de la République du Bélarus, pour les organes représentatifs – le Parlement – l’Assemblée nationale de la République du Bélarus. Ainsi, le modèle de pouvoir constitué de deux verticales coordonnées – le pouvoir représentatif et le pouvoir exécutif est constitutionnellement fixé en République de Biélorussie.

Ce modèle sur les signes extérieurs est proche du modèle soviétique d’organisation du gouvernement local derrière une exception essentielle. Selon la Constitution de l’URSS de 1977 (article 149 de la Constitution de l’URSS), les organes exécutifs locaux du pouvoir ont été formés et contrôlés par les conseils locaux des députés du peuple, ainsi que devant eux. Selon la Constitution de la République de Biélorussie, le Président de la République établit les organes exécutifs locaux en nommant les chefs des autorités compétentes ou en réglant l’ordre de cette nomination. Dans cette partie, il est possible de tirer une conclusion paradoxale que le système soviétique d’organisation des collectivités locales correspondait davantage à l’esprit de la Charte européenne du gouvernement local, que le système qui existe aujourd’hui en République de Biélorussie^[1]. Il convient de noter que, malgré les pouvoirs proclamés par la loi sur le gouvernement local et l’autonomie de la République de Biélorussie, les collectivités territoriales sont presque privées d’opportunités de mener une politique de développement régional indépendante. L’administration locale ou l’autonomie gouvernementale est considérée comme une forme d’organisation et d’activité de la population vivant sur le territoire pour le règlement des intérêts et des intérêts des citoyens en tenant compte des caractéristiques du développement des unités administratives et territoriales. Cette définition coïncide insuffisamment, mais fonctionnellement, avec une perspective de développement régional conforme à la Charte.

Par ailleurs, dans la pratique juridique biélorusse, les termes « communauté locale » et de « communauté » ne sont pas utilisés. En réalité, en Biélorussie, il n’y a pas de communauté sur laquelle le gouvernement local est orienté. La Biélorussie est le seul pays d’Europe qui n’a pas ratifié la Charte européenne de l’autonomie locale. Dans le même temps, nous pouvons trouver dans la législation biélorusse le terme « propriété du territoire » qui, selon le droit international, est reconnu comme un non-sens parce que le territoire ne peut être détenu. On observe une tendance constante à la centralisation excessive, à l’imposition réciproque des fonctions administratives du gouvernement local à différents niveaux, à la pénurie constante de fonds pour résoudre les problèmes locaux. Tous ces processus sont aggravés par le faible niveau de compétence, de « savoir-faire » et l’inertie de nombreuses administrations locales. Les organes faibles d’autonomie territoriale existants ne sont pas en mesure de résoudre les problèmes clés du développement régional, et leurs établissements inadéquats ou en général inexistants sont incapables de remplir correctement les fonctions souvent dupliquées, malgré de nombreuses lois et décrets adoptés par le gouvernement central afin d’accroître l’efficacité. Enfin, il n’y a pas d’association nationale des conseils locaux des députés qui pourrait représenter les intérêts des collectivités territoriales aux niveaux national et international en République du Biélorussie.

Système électorale au niveau local et régional :

Au niveau local, les citoyens élisent les Conseils locaux des députés pour quatre ans à bulletin secret. Le nombre de députés dépend du nombre de personnes résidant dans un territoire : le système est basé sur des circonscriptions uninominales. En 2014 (élections récentes), il y avait 18 816 districts (et 18 809 députés élus). Les membres du Conseil des Députés élisent le président du Conseil des Députés parmi les députés à bulletin secret.

Au niveau régional, les candidats sont proposés par les membres du même Conseil des députés; au niveau local, les candidats sont proposés par les membres du même Conseil des Députés et par le Président du Conseil Supérieur des Députés.

Au niveau primaire, le président du Conseil des députés est le président du comité exécutif du même niveau. Il est élu au scrutin secret parmi les députés. Les députés du Conseil des députés du niveau primaire et le président du comité exécutif du niveau de base proposent des candidats. Ensuite, le président du comité exécutif approuve la personne élue. Si le président du comité exécutif supérieur n’approuve pas le candidat, il appartient à la présidence de proposer le candidat au Conseil des députés.

Le président établit la procédure de nomination des fonctionnaires aux organes exécutifs et administratifs locaux.

Le président nomme et révoque le président du comité exécutif au niveau régional. Lorsque le président décide d’une nomination, le Conseil des députés du même niveau approuve la présidence par un vote ouvert. Si le Conseil des Députés n’approuve pas le président à deux reprises, le président prend la décision finale.

Le président du comité exécutif au niveau régional nomme et révoque le président du comité exécutif au niveau de base (en accord avec le président). Le Conseil des députés au même niveau approuve le président par un vote ouvert. Si le Conseil des députés n’approuve pas le président à deux reprises, le président du comité exécutif supérieur prend la décision finale.

COMPETENCES DES DIFFERENTS NIVEAUX D’AUTORITE :

Le niveau central :

Dirige les organes exécutifs locaux sur certaines questions ;
Contrôle les organismes locaux dans le domaine de l’application de la loi ;
Crée des conditions pour la formation des employés des organismes locaux ;
Assiste les organismes locaux dans l’organisation de leurs activités ;
Réglemente les relations des organes exécutifs locaux et d’autres organes de l’État subordonnés au Conseil des ministres ;
Délègue ses pouvoirs aux instances locales, si nécessaire

Le niveau local :

Les conseils locaux de députés:

Approuvent les programmes de développement régional ;
Approuvent la procédure d’utilisation de la propriété communautaire ;
Traitent les questions relatives aux structures administratives et territoriales ;
Organisent des référendums locaux.

Les conseils exécutifs locaux:

Développent et introduisent pour approbation par les Conseils des Députés des plans de gestion de l’économie locale et des biens communaux, ainsi que des propositions pour l’organisation de la protection de l’ordre public ;
Élaborent et soumettent à l’approbation des Conseils des députés des projets ou des programmes de développement économique et social, le budget local et faire rapport sur leur mise en œuvre aux Conseils des députés ;
S’assurent de la conformité des lois, décrets et autres actes avec la Constitution ;
Organisent le revenu des budgets locaux et son utilisation cible ;
Décident de l’émission de titres locaux et procéder à des adjudications ;
Gèrent les biens communaux ;
Décident de la création, de la réorganisation et de la liquidation des entreprises, organisations, institutions et associations de propriété communale ;
Délivrent des permis pour la localisation des entreprises, organisations, institutions et associations sur le territoire local ;

Leurs compétences exclusives sont :

Approuver les programmes de développement régional ;
Approuver la procédure d’utilisation de la propriété communautaire ;
Organiser des référendums locaux.

Par ailleurs, les rares experts biélorusses sur l’administration publique locale n’ont pas d’approche uniforme avec le cadre conceptuel paneuropéen et n’utilisent pas la même terminologie. La raison est qu’il n’y a pas de réel système d’information sur les réformes, adoptées et en cours dans les autres pays européens, notamment d’Europe centrale et orientale (y compris les pays de la CEI), sur les résultats de ces réformes, sur leurs progrès et leurs échecs.

Le sujet de l’autonomie locale n’est pas populaire parmi les publications scientifiques des académiciens biélorusses. Beaucoup de choses laissent à désirer à la fois en termes de base méthodologique des universités biélorusses, et le niveau de préparation universitaire dans la spécialité “Administration publique”. La discipline “Droit municipal” est aussi exclue des programmes de formation des universités.

La spécialité “Administration publique” n’est pas prestigieuse puisque les jeunes diplômés des universités ont des problèmes d’emploi. Il n’y a plus de travaux de troisième cycle sur les questions relatives à l’autonomie locale, car en République de Biélorussie ce sujet, est considéré comme peu prometteur. Une telle situation peut créer de très graves problèmes dans un proche avenir. Ils seront particulièrement ressentis lors de la modernisation du système de gouvernement local existant et de sa mise en conformité avec les exigences fondamentales de la Charte européenne de l’autonomie locale.

[1] Mapping the obstacles to intermunicipal cooperation in Eastern partnership countries, 2015-2017, Joint Council of Europe and European Union publication

Voir aussi:

HISTOIRE

RETOUR A LA PAGE PAYS