Allemagne État fédéral

Historique et évolutions

L’Allemagne est une République à régime parlementaire. La République a adopté sa Constitution le 8 mai 1949, une révision fondamentale a été effectuée en 1990.

L’Allemagne est de loin la première puissance économique de l’Europe, dont elle constitue aussi l’État le plus peuplé, après la Russie.

L’histoire explique cette primauté et en particulier la précocité et l’ampleur du développement commercial et industriel. Le caractère relativement récent de l’unité allemande (seconde moitié du XIXe s.) est aussi responsable, malgré le poids acquis par Berlin, de la présence de grandes villes (Hambourg, Munich, Francfort-sur-le-Main, Cologne, Stuttgart, Brême, Hanovre, Leipzig, Dresde) jouant toutes un rôle important dans la vie économique, sociale et culturelle du pays. Plus de 85 % des Allemands vivent d’ailleurs en ville.

L’unité étatique de l’Allemagne est réalisée par le Traité d’Unification du 31 août 1990 qui règle les modalités d’adhésion de la RDA au système d’organisation politique de la RFA. Il déclare l’unité allemande achevée et fait de la Loi fondamentale adoptée par la RFA en 1949 la Constitution de l’Allemagne unifiée.

Le traité « 2 + 4 » signé à Moscou le 12 septembre 1990 par les deux États allemands et les quatre puissances victorieuses de 1945 (États-Unis, Grande-Bretagne, France et Union soviétique) règle les aspects extérieurs de l’Unification. Il rend à l’Allemagne son entière souveraineté, tout en définissant son statut territorial et militaire : son territoire est circonscrit à celui de la RFA, de la RDA et de Berlin ; l’Allemagne reconnaît définitivement la ligne Oder-Neisse comme sa frontière commune avec la Pologne. Avec les premières élections générales allemandes (décembre 1990) consacrent l’unité du pays et confirment la coalition chrétienne-libérale au pouvoir, Helmut Kohl étant réélu à la chancellerie.

Niveau régional :

Leur nombre résulte, pour l’essentiel, de la réforme des territoires municipaux menée de 1967 à 1974. Ce processus de fusion se poursuit depuis. Au cours des quarante dernières années, le nombre des arrondissements et communes a varié de manière très importante. D’abord, entre 1965 et 1975, le nombre des communes a été divisé par trois, le nombre d’arrondissements étant réduit de près de la moitié. Puis la réunification de l’Allemagne, en 1990, a entraîné un quasi-doublement du nombre de communes. Depuis, ces chiffres ne cessent de baisser.

L’existence des communes (Gemeinde) et des arrondissements (Landkreise ou Kreise) est garantie par la Constitution allemande mais l’essentiel des règles d’autonomie est fixé par les Constitutions des Länder.

Les districts (Bezirke) n’existent pas partout. Ils sont à peine 29 sur tout le territoire fédéral. Seulement certains Länder sont dotés de ces circonscriptions et un débat actuel porte sur la question de leur utilité et sur l’opportunité de les supprimer. Le Land de Rhénanie-Palatinat y a renoncé il y a quelques années.

Bien que se situant apparemment au niveau infra-étatique, les Länder ne sont pas des collectivités territoriales : il s’agit d’États fédérés possédant leur propre Constitution, partageant la souveraineté étatique avec l’État fédéral (article 30 de la Constitution fédérale) ; cela dépasse le simple pouvoir législatif.

Les Länder peuvent conclure des traités avec des États étrangers. Ils interviennent dans l’élaboration et le vote des lois par le Sénat (Bundesrat) qui est leur organe de représentation. Ils ont une compétence exclusive dans de nombreux domaines. Les länder sont assez centralistes dans leurs rapports avec les collectivités locales. Début 2003, la discussion s’est rouverte dans la classe politique en vue d’une diminution du nombre de Länder par fusion de certains d’entre eux.

Une commission paritaire des deux chambres a été créée en octobre 2003 en vue d’étudier une nouvelle répartition des compétences entre l’État fédéral et les Länder. Alors qu’après la deuxième guerre mondiale, seulement 10 % des lois nécessitaient l’accord du Bundesrat, la proportion est aujourd’hui d’environ 60%. A la fin des années soixante, le législateur fédéral a élargi les champs d’activités cofinancées par la Fédération et les Länder, entraînant, selon certains, un imbroglio généralisé. En outre, au plan financier (cf. voir plus loin) l’intégration de Länder de l’ex-Allemagne de l’Est a mis à mal le système de péréquation.

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Niveau intermédiaire :

L’arrondissement est à la fois une collectivité locale possédant la personnalité juridique et une circonscription administrative du land. De nombreuses grandes villes cumulent les statuts de commune et d’arrondissement. Le conseil de l’arrondissement (Kreistag) est élu au suffrage universel direct pour une durée variable. Bien qu’aucune règle ne l’impose, il est surtout composé des maires des communes.

Pendant longtemps, le président a été élu par l’assemblée après accord du ministère de l’intérieur du Land ; il présidait l’assemblée sans droit de vote. Ce droit de regard du Land s’expliquait par le fait que le président est également le chef de l’administration du Land au niveau de l’arrondissement, ce qui confère des pouvoirs importants au titulaire de cette charge. Bien que ce mode de désignation subsiste dans certains Länder, le statut du Président (appelé Landrat) du Kreistag a été récemment modifié dans plusieurs Länder où il est dorénavant, lui aussi, élu directement par les citoyens de l’arrondissement selon une périodicité variant selon les Länder (6 ans en Bavière).

Les compétences des arrondissements sont complémentaires de celles des communes, la répartition des tâches communales se fait selon le principe que les prestations dépassant la capacité des communes (prestations supralocales) sont réalisées par les arrondissements. Certaines compétences sont obligatoires, d’autres facultatives. Les arrondissements ont un rôle de péréquation entre communes ; ils peuvent obliger les plus petites communes à la coopération forcée, les communes devant alors obligatoirement céder leurs pouvoirs à l’arrondissement dans certains domaines.

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Niveau local :

La commune a une structure variable selon le Land auquel elle appartient. En effet, chaque Land dispose de son propre code communal. Les systèmes communaux en vigueur en Allemagne peuvent être regroupés autour de 3 principes fondamentaux :

• le système de la «réunion du maire et de ses adjoints»,
• le système du Conseil de l’Allemagne du Nord,
• le système du Conseil de l’Allemagne du Sud.

On notera que, dans les trois cas, les conseillers municipaux sont élus au suffrage universel direct. Il en va de même du maire depuis quelques années dans de nombreux Länder, mais pas dans tous.

Il existe plusieurs formes de coopération intercommunale, dont certaines originales :

• le groupe de travail, sans statut juridique,
• la convention de droit public permettant de déléguer certaines compétences à une commune mandataire,
• le syndicat de communes, quelquefois obligatoire,
• l’association des métropoles et de leurs zones péri-urbaines, ressemblant beaucoup aux communautés urbaines françaises,
• les «associations régionales» qui, dans certains Länder, peuvent arrêter des règles obligatoires.

La Constitution fédérale prévoit que les groupements de communes ont aussi droit à l’auto administration. Les pouvoirs des arrondissements (par exemple : contributions financières imposées aux communes, compétences retirées aux communes pour être exercées par l’arrondissement) aboutissent aussi à une coopération intercommunale très efficace !

Notons qu’il existe des formes de coopération dans lesquelles le Bund (État fédéral) est présent. Le secteur des transports présente des formes d’intégration particulièrement poussée. Toutes les grandes agglomérations allemandes comportent «une communauté de transport» ; dans la région de Stuttgart on est allé encore plus loin avec la création d’une autorité régionale ad hoc dirigée par un conseil régional élu au suffrage universel direct.

Hormis cela, on remarquera que l’État fédéral (Bund) n’est pas présent au niveau des collectivités locales avec lesquelles il n’a aucun lien (sauf dans quelques organes de coordination). Le Bund ne dispose pas de structures déconcentrées importantes.

1960′-1970′ : Fusion des communes allemandes^[1] 

En trente ans, l’Allemagne réunifiée passe de plus de 30.000 à 11.313 communes pour 82 millions d’habitants.

Les communes existaient avant la création d’un État Allemand et se caractérisaient déjà par une grande autonomie issue du Code Prussien des gouvernements locaux de 1808, reconduit dans la Constitution de 1949. En Allemagne, la grande réforme des collectivités territoriales a eu lieu dans les années 1970 pour les anciens Länder de la RFA. À chaque fois, les fusions de collectivités territoriales ont été effectuées de manière autoritaire, sans l’assentiment nécessaire des communes concernées.

Ainsi, en RFA, on passe de 25.000 à 8.500 communes si bien qu’au moment de la réunification, la RDA, trois fois plus petite et quatre fois moins peuplée, comptait presque autant de communes que sa voisine. Le mouvement de réformes a été poursuivi jusqu’à aujourd’hui et, il est important de souligner que les réformes territoriales varient selon les Länder. L’exemple de réforme territoriale la plus poussée est la réforme Teufel, en Bade-Wurtemberg, qui consiste à fusionner les administrations, en confiant aux agents des communes la gestion des fonctions administratives du Land dès que cela est possible. Il en résulte d’importantes économies notamment en termes de personnel. Ainsi l’ex-RDA a réduit le nombre de ses communes de 35%, portant l’Allemagne à un total de 11.313 communes pour 82 millions d’habitants.

La réunification de l’Allemagne, en 1990, avait entraîné un quasi-doublement du nombre de communes.

Aujourd’hui, plus de 75% des 11.313 communes allemandes comptent moins de 5.000 habitants pour une population moyenne 6.690 habitants.

[1] Article de Manon Meistermann, Fondation  IFRAP 2013